对于电子政务建设若干问题的探讨

中国的电子政务建设是一个正在走向成熟的领域， 也是政府改革与创新的一个重要平台。国内外的实践经 验表明，电子政务建设涉及许多方面，信息技术仅仅是 电子政务的一个组成部分。在未来的“十一五”建设阶 段，中国电子政务建设将进入一个新的高速发展时期， 将会面临许多挑战。

近年来，中国电子政务建设已经取得显著进展，积 累了许多经验。目前，中国政府的相关主管部门和专家 对于电子政务的认识和理念已经逐渐到位，对于未来的 发展方向、存在的主要问题以及建设重点也有了明确的 指导意见。然而，推进的过程中如何科学地操作仍然是 一个薄弱环节和主要障碍。

这里，我们对于中国电子政务建设发展中与操作相 关的若干问题进行初步探讨，为未来更深入的交流提供 基础。

• 信息化建设模式

  尽管信息技术和信息工程已经有几十年的发展历史，但从总体上看仍然属于快速发展、正在成熟的技术领域。

  根据世界上专门从事项目管理咨询机构（The Standish Group）的多年统计数据，在所有行业中IT行业 的项目的成功率是最低的（只有1/3左右的项目是成功 的， 1/3左右项目以失败告终，1/3左右是在追加投资、 延长项目时间之后完成的）。如何提高IT项目的成功率是 全球各国电子政务建设中非常受重视的一个问题。

  国内外的实践经验表明，信息化建设具有很强的工 程特征，特别是与建筑行业的工程建设模式有许多可比 之处。为了改进和提高IT项目成功率，需要理解影响IT项 目成功率的主要因素。为此有必要对IT建设以及建筑项目 的建设生命周期进行比较。

  

  两个行业的项目推进模式比较结果的最大差异，在 于IT行业几乎没有专门的设计院/组织来负责提供有质量 保证的项目规划与系统设计服务（现实中往往是由软件 集成商提供项目规划与系统设计服务），同时常常没有 形成规范化的建设操作模式。这种现象与IT行业正在快速 发展和走向成熟有关。缺少项目规划与系统设计是影响 电子政务建设成功的最大风险因素。

  发达国家在推进电子政务建设中，逐渐形成了规范 化的IT建设与推进的模式。这种建设模式的要点是把项目 分成三个建设阶段（如图1所示），以提高项目的可管理 性、外部可见度、风险管理和成功率、保证建成系统的 可持续发展。事实表明，这种建设模式是有效的。

  在IT建设模式中，三个阶段的目标、需要的人员技能、使用的方法论以及推进的方式完全不同。绝大多数 软件集成商无法同时具备所有三方面的能力。这也是需 要分成不同阶段的一个主要原因。

  
  图1：IT项目推进的三个阶段分划

  在中国电子政务建设中，项目建设往往不分别对 待不同的建设阶段，当把项目承包给一个建设商之后， 项目建设是否进行阶段分化常常由承包商来决定，许多 项目中根本没有阶段的分化。这种建设模式带来许多弊 端，如：项目范围不断扩大、失控，系统设计考虑不周 全，系统上线后没有足够的用户培训和系统运营维护经 费，导致建设成功机会大大降低。

  目前，国内许多电子政务发展较快的地区已经开 始认识到这个问题，并逐渐改变建设的推进模式。在未 来，更多的电子政务建设项目将会在项目的经费和操作 方式上把项目的规划、开发建设、推广使用几个不同阶 段分别对待和管理，提高项目的成功率和建设质量。

• 信息人才结构

  信息化建设依赖掌握信息技术的人才。对于电子政 务建设需要的信息人才，可以从两个层面来讨论。即： IT人才的金字塔结构，以及电子政务建设需要什么样的IT 人才。

  IT人才金字塔

  按照IT系统建设的技能需求以及市场供应，IT行业的 人才构成可以用下面的金字塔结构图描述。

  
  图2：IT人才金字塔

  • 在金字塔的最底层（第一层），是IT系统运行与维护/技 术支持的专业IT人员。这是一个专业领域，也是运维 外包业务的主要市场，需要具有针对性强、专业面较 窄的IT熟练技工，而且是未来需求量最大的领域。

    在发达国家，由于信息系统数量多、使用广泛、外 包业务快速发展，专业系统运维管理/技术支持已 经形成了一个巨大的市场（2005年已经超过1630 亿美金），同时也培养了一批世界级的大型IT运维 外包服务公司，如：EDS，IBM，CSC，InfoSys， TaTa等。在中国，由于政府每年在信息化建设方面 的大量投入，新建的系统数量正在快速增加，IT运 维外包服务市场正在逐渐形成，对于专业系统运 维管理/技术支持人员的需求将以较快速度增长。

    目前，中国的专业系统运维管理/技术支持人员的供应 量不能满足市场需求的状况。出现这种状况的主要原 因是多年来中国大学人才培养的重点主要放在开发人 员的培养方面，还没有形成培养专业系统运维管理/技 术支持人员的能力和体系。在发达国家这种人才的培 养主要由大专和技术学校提供，每年培养的学生数量 也相当大。

  • 金字塔的第三层是IT系统的高级人才，主要包括： 系统架构师，质量管理经理，项目管理经理等。这些 人员一般需要有5-8年的大型软件系统设计/开发/管 理经验，大学毕业生一般无法承担这些任务。这批 人才对于系统建设的成功起着关键和骨干作用。目 前，一些著名和具有规模的IT企业中拥有比较充足 的高级人才，小型公司往往比较缺乏这种人才。

    在中国，这类高级人才处于供不应求的状况。在发达 国家，处于供求基本平衡状况。

  • IT人才金字塔的顶层是行业IT专家和企业级架构师。这 些人员一般需要有10年以上的企业IT规划/架构设计/管 理经验，同时掌握多种方法论知识。在发达国家，国 家和行业的IT发展规划和技术实施框架是由这些专家作 出的，例如美国的电子政务建设框架（FEA）是由这些 人员组成的专家组完成的。目前发达国家已经形成了 一个专门的职业层次，有专门的职称，而且市场正在 快速增加，但合格的人才供应处于供不应求的状况。

    IT人才金字塔的顶层是行业IT专家和企业级架构师。这 些人员一般需要有10年以上的企业IT规划/架构设计/管 理经验，同时掌握多种方法论知识。在发达国家，国 家和行业的IT发展规划和技术实施框架是由这些专家作 出的，例如美国的电子政务建设框架（FEA）是由这些 人员组成的专家组完成的。目前发达国家已经形成了 一个专门的职业层次，有专门的职称，而且市场正在 快速增加，但合格的人才供应处于供不应求的状况。

    在中国，这个层次的人才基本处于空白状况，且没有 专门的职称和培养环境。这是造成中国目前电子政务 顶层设计基本停留在理念阶段、无法顺利推进的主要 原因之一。

  电子政务建设的人才需求

  对于电子政务建设的业主方——政府而言，可以从 电子政务建设需要的技能来讨论。政府在电子政务建设 中主要扮演推进和管理角色。下面的示意图描述了电子 政务建设中政府的四个主要参与方面。

  
  图3：政府在电子政务建设中的四方面技能需求

  在四个方面中，第一个方面的人才要求最高，市场 供应也最少。这个层面的人才处于IT人才金字塔的顶层， 需要有全面的知识，包括专门的规划和架构方法论知 识、丰富的技术和实践经验、以及IT管理知识。其他三方 面的人才也属于IT人才金字塔的第三层的高级人才，主要 侧重管理，需要掌握相关领域的方法论、以及丰富的实 际工作经验。

  需要指出，国内外政府内部一般都没有足够的高 级IT专业人才储备，也没有必要自己拥有这些人才，解 决问题的办法主要是通过使用社会专业服务来解决人 才问题。

• 建设投资策略

  随着电子政务建设的深化，发达国家普遍认识到研 究如何优化电子政务建设的投入/产出的必要性。通过总 结以往的建设经验、教训以及借鉴IT行业的最佳实践，发 达国家对于电子政务的投资策略已经形成了一些值得参 考的经验。下面从3个方面来讨论电子政府建设中的投资 策略。

  项目建设的投资比例

  世界IT系统建设的经验表明，在网络建设完成的基 础上，IT系统建设的投入可以分为硬件、软件、运维3 大方面。从投入/产出角度看，IT系统建设的最优化投资 比例为：

  

  在中国，电子政务的投入理念和模式与经济建设的 投入有许多相似之处，都是先进行基本建设。在经济建 设的先期阶段，修路架桥成为投入的主体，为国家的经 济发展起到重大、积极作用。在电子政务建设中，网络 和硬件上的投入成为前几年政府信息化投入的主体。到 目前为止，我国许多地区的政府网络和硬件水平已经达 到或超过世界发达国家的水平，但软件应用的水平仍然 相当落后。造成“信息高速公路相当畅通、路上的车辆 （应用系统）不多、运送的货物（数据与信息）更少” 的状况。

  在未来的建设中，一方面，国家强调“以应用为导 向”的建设主导思想将逐渐影响建设的投入方向，另一 方面，继续在网络和硬件投入将不会带来任何“建设亮 点”。因此，将会看到建设投入重点向软件应用和系统 运维倾斜的趋势。

  系统建设与运维的投入比例

  在电子政务建设中，开发架设信息系统不是目的， 使用好系统并发挥效益才是目的。

  当一个系统开发完毕上线之后，系统便进入了运行 与维护的生命周期。系统的稳定可靠运行、以及持续改 进和升级是需要一定的持续投入的。随着应用系统数量 的增加，系统运行与维护的费用将逐年增加。

  在发达国家，政府信息主管部门每年的预算当中大 部分都在运行与维护上，典型的比例分配为：

  

  中国由于处在建设阶段，政府信息主管部门的预 算与上述情况相反，主要放在建设信息系统当中。值 得注意的是，许多经济发达地区的政府已经开始认识 到系统运维的重要性，在经费预算比例上逐渐向系统 运维倾斜。

  优化投资回报策略

  参考图1的电子政务推进的阶段模型，并结合国内外 电子政务建设的成功经验，可以从定性角度得出一个电 子政务的投资回报“微笑”曲线。

  在投资回报“微笑”曲线的两端，规划阶段和推广 使用阶段的回报最高（重要性和发挥效益）；系统开发 与建设阶段的回报相对较低。

  中国目前的现状是：系统建设的投入绝大部分都投 在系统开发建设中，在整体规划阶段的投入最少或几乎 没有，在推广使用阶段的投入也远远不足。这是导致目 前许多项目成功率低、效益低的一个重要原因。

  
  图4：电子政务投资回报的“微笑”曲 线以及中国常见的投资状况

• 推进与管理组织的结构

  电子政务建设的发展涉及到许多方面的因素，其 中一个非常关键的方面是需要有一个有力的管理和推 进组织。

  在建设初期，一般都是由一个主管部门（如信息办 或信息中心）负责电子政务建设的所有事务。由于业务 简单、系统数量少、复杂度低，这样一个组织基本能够 满足建设的管理和推进的要求。

  随着建设的深度和广度不断发展，这样的简单组织 机构很快表现出许多局限性，逐渐成为电子政务未来发 展的一个制约因素。目前，国内许多发达地区政府都开始关注如何调整和优化电子政务主管部门的组织结构， 以适应未来发展的需要。根据信息化建设的模式（图1） 所需要的管理功能以及发达国家的经验，电子政务建设 推进和管理部门一般需要担负建设规划、需求管理、项 目管理、系统运维等多方面的任务。因此在组织架构上 也需要做优化调整。下面的组织机构图是一个相对完整 而又简化的电子政务推进与管理部门的典型组织结构：

  
  图5：简化的电子政务推进与管理部门组织结构示意图

  在组织结构中，三个不同的职能组在职责分工上基 本覆盖了IT建设生命期的全部环节，同时又较好地避免了 工作范围和职责上的重叠，有利于支撑电子政务的持续 发展。

  三个职能组的主要分工如下：

  • 策略与架构组
    专门负责整体发展策略、业务需求分析、体系架构 设计等高层次问题的职能组，同时发挥智囊团的作用。

  • 体系建设组
    主要负责系统建设的相关任务，如系统需求确 定、系统设计、组织建设招标、建设项目的管理、质 量管理等。

  • 系统运维与推广组
    主要负责系统建设的相关任务，如系统需求确 定、系统设计、组织建设招标、建设项目的管理、质 量管理等。

  
  表1：组织机构中各职能组的职责分工和技能构成

  表1中提供了各职能组的职责分工和技能构成。下面 对于上述的组织机构模型做几点说明：

  • 在IT建设的生命周期中，系统建设和系统运维是两个存 在矛盾的环节。系统建设的成功指标在于建设了多少 新的系统能力，而系统运维的成功指标在于已建成的 系统能否稳定的运行并发挥明显的效益。当每一个新 系统建成并发布到运行环境中之后，都是对现有的稳 定运行的IT环境的一次破坏。因此这两个环节在衔接 过程中存在一定的矛盾，需要通过成熟的IT管理方法 来把风险降低到最小程度。此外，系统建设和系统运 维所需要的技术技能和管理方法也是不同的。IT领域 的成功经验表明，一个成熟的IT组织需要从组织上把这两个环节分开，由不同的组织来分别负责系统建设 和系统运维推广工作。
  • 表中提供的各职能组人员技能需求的范围相当宽广， 一般来讲一个人是不会同时具备所有的技能，而且有 些技能在目前中国的人才市场上很难找到，如整体规 划、顶层设计技能。解决这些问题的一个方法是根据 具体需要引入专业咨询公司的服务，在工作当中通过 共同工作和技能转移，逐渐填补技能的空缺。
  • 随着电子政务体系规模的发展、IT成熟度的提升以及IT 主管部门人数的增加，上述的简化机构模型中的职能 组将根据需求产生新的专业小组，机构模型将变得更 加复杂。
• 架构设计分类与特点

  IT架构设计是信息化建设和电子政务建设中很容易 被误用的技术术语，同时又是非常重要，与“整体规 划”、“顶层设计”、“系统架构”等建设重点密切相 关的概念和领域。

  在IT技术发展进程中，“架构”的内容和范围也在逐 步扩大。下面的图表自上而下提供了当前IT建设中最常遇 到的“架构”分类，分别是：

  
  图6：IT 架构的分类

  企业架构（EA）

  企业架构关心的是由多个系统组成的整个体系的 技术架构，也称为顶层设计。在企业架构设计中，主要 关心的是系统的外部行为、业务功能以及系统之间的关 系，基本不关心系统的内部构成和采用的具体技术。

  企业架构设计是一个比较新的专业领域，需要依靠 专门的方法论、流程以及具有多年经验的人才来设计。 企业架构设计与系统架构的设计方法不同，传统的系统 架构设计方法如J2EE，.NET是针对系统架构设计的方法， 一般不适用于企业架构的设计。

  近年来，企业架构设计领域出现了一个新趋势—— 面向服务的架构（SOA）。SOA的基本精神包括：

  • 把整个体系建设成由多个相互独立同时又能够按照标 准协议互联互通的模块化、“灵活装配式”、“即插 即用”的新型IT体系。实现系统高度联通、资源高度 共享、基于标准的开放式体系架构。
  • 考虑到绝大多数企业IT体系都是由异构的技术、产品和 标准开发建设系统构成、并存的现实，在设计企业架 构时把每个系统看作是“黑箱”，不对系统内部的技 术平台和结构任何限制和假设。
  • 对于每个系统，主要关注系统的开放性、与其他系统 的互操作性以及相对独立性。在完成系统的设计功能 外，要求每个系统成为整个体系中的一个对外提供服 务提供者。
  • 允许采用不同技术开发建设系统。系统之间的互联互 通。以“松耦合”的方式为主，系统内部采用“紧耦 合”与“松耦合”相结合的互联互通方式。

  需要指出，SOA是一个仍处在发展和成熟的过程 中，但是其主导思想已经为大多数IT企业架构设计者接受 和采用。

  目前，企业架构设计的方法论基本是由专业IT咨询公 司、世界上专门研究企业架构设计方法的专业协会以及 大型知名软件公司自己发展而来。这些组织和公司对于 自己的方法论拥有知识产权。

  发达国家的政府在进行企业架构设计时一般都外包 给有方法论和资深的专家的公司来完成。在中国，能够 提供企业架构设计服务的公司很少，目前主要由外国公 司提供这方面的服务。

  系统架构（SA）

  系统架构关心的是在一个确定的功能范围边界内如 何设计系统的结构。相对于企业架构，系统架构的技术 内容更加具体，涉及系统内部的具体构造、采用的技术 平台和产品。

  在IT技术发展的进程中，系统的规模和复杂度不断上 升，架构设计的理论和方法也在不断成熟，已经成为一 个相对成熟的专业领域。这里仅对中国电子政务建设中 一些常见的系统架构设计问题作简要讨论。

  中国电子政务建设的发展过程中，系统架构设计是 一个受到高度重视的领域，也出台了相关的技术标准规范，如3层架构标准，J2EE架构标准等。

  随着软件技术的成熟和众多新技术的出现，IT系统架 构的设计领域也发生了许多变化。目前，世界电子政务 建设的主要技术路线主要有两种：J2EE和.NET。从架构 上看，这两种技术线路有着许多共性，如：都采用3层架 构标准、都采用虚拟机的技术、都采用标准的交互协议 （XML Web Service）实现互联互通。尤其重要的是，两 种技术路线之间能够按照开放标准进行互操作和互联互 通，而且技术能力也有愈来愈多的共性。

  两种技术路线的共性为用户的IT建设带来许多益处：

  • 用户的选择范围增大：对于同样的业务功能，两种技 术路线都能实现，用户可以根据自己的情况选择合适 的技术平台和产品。
  • 两种技术路线的互联互通、互操作能力得到保证，异 构技术共存不会对未来的发展带来障碍。
  • 为同一个电子政务体系中同时采用几种不同技术路线 和平台技术提供依据和基础。

  根据2005年的统计数据，世界发达国家电子政务的 新系统建设中，有约40%的系统建设采用J2EE技术，约 60%的系统建设采用.NET技术。大多数政府CIO认为，异 构技术路线共存是未来企业IT建设必须面对的现实，而且 可以为用户带来许多好处。

  在系统架构设计中，有一些重要的原则需要关注， 下面列举几个相关的原则：

  • 在完成同样的功能情况下，越简单的系统架构设计越 好，设计难度也越高；
  • 系统应当有明确的边界和清晰的内部逻辑结构；
  • 应当尽可能采用组件化结构和成熟的中间件产品来构 建新系统；
  • 系统规模不宜过于庞大。应当合理控制系统的复杂度 和规模。一般来讲，随着系统的复杂度（功能数、结 构、规模）增高，系统的可靠性下降，项目失败的可 能性也随之增加。下面举一个例子加以说明：
    

  模块架构（CA）

  模块是指构成一个系统的逻辑/物理功能单元。

  模块架构关心的是如何设计模块的结构。模块架构 设计是一个相当成熟的领域。目前的标准设计方法是面 向对象方法（OO - Object Oriented）。国内大多数软件 开发系统集成商都具备采用面向对象方法进行模块设计 和软件开发的能力。这里不作详细讨论。

• 结束语

  本文的讨论主要关注电子政务建设推进过程中的一 些操作层面的具体事项，对于每一个议题都仅仅做了简 要的讨论，覆盖面也很有限，目的是起“抛砖引玉”的 作用。

  电子政务建设是一项长期的事业和发展过程。需要 结合本国国情，不断学习和总结经验，与国内外同行进 行开放、建设性的交流，逐步提高建设的水平，持续提 升建设效益。