„Prozessketten zwischen Wirtschaft und Verwaltung“

Initiativen wie BundOnline2005 oder die Media@Komm-Projekte haben zu wichtigen Fortschritten im E-Government geführt. Wie es mit der Verwaltungsmodernisierung weitergeht, welche technologischen Standards etabliert werden und wie die Zusammenarbeit zwischen Wirtschaft und Verwaltung aussehen kann – darüber sprachen wir mit Ernst Bürger, Leiter des Referates E-Government und Informationsgesellschaft und der Geschäftsstelle Deutschland-Online im Bundesinnenministerium.

Herr Bürger, Bund und Länder haben im Sommer den „Aktionsplan Deutschland-Online“ verabschiedet. Dieser sieht die Schaffung einer Kommunikationsinfrastruktur vor, die alle Stellen der öffentlichen Verwaltung nutzen können. Wo sehen Sie Unterschiede zu den bisherigen E-Government-Initiativen, Strategien und Projekten, die es in der Vergangenheit ja schon in großer Zahl gegeben hat?

Bürger: Es gab und gibt in der Tat eine Reihe von E-Government-Initiativen in Deutschland. Der Bund, nahezu alle Länder und unzählige Kommunen haben E-Government-Masterpläne und Strategien. Die Bundesregierung hat im September ihr neues E-Government-Programm E-Government 2.0 als Nachfolger von BundOnline 2005 vorstellen. Diese Aktivitäten sind alle zu begrüßen, da E-Government das dauerhafte Bemühen unterstreicht, unsere Verwaltung zeitgemäß und effizient zu präsentieren. Die Aufgabe der kommenden Jahre wird es nun sein, all diese guten Aktivitäten zur Verbesserung deutschlandweiter Services zu verbinden.

Mit dem Aktionsplan Deutschland-Online setzen wir hierfür Schwerpunkte. Zwei Projekte sind Infrastrukturprojekte beziehungsweise notwendige Grundlage für deutschlandweites E-Government: Zum einen der Auf- und Ausbau einer Kommunikationsinfrastruktur der deutschen Verwaltung, also die nahtlose und medienbruchfreie Verbindung aller Behörden in Deutschland für die elektronische Kommunikation. Zum anderen die Standardisierung und Interoperabilität der Datenaustauschformate. Drei weitere Projekte betreffen besonders Fachanwendungen in Massenverfahren, in denen wir glauben, dass die Möglichkeiten der IT für eine Verbesserung der Verfahren noch nicht ausgeschöpft sind: das Kraftfahrzeugzulassungswesen, das Personenstandswesen und das Meldewesen. Der Aktionsplan kann und wird künftig um weitere Projekte erweitert werden. Jetzt müssen wir im Sinne von best practices aber erstmal Erfolge vorweisen.

Welchen Stellenwert haben in diesem Rahmen Initiativen wie BundOnline2005 oder die Media@Komm-Projekte?

Bürger: Beide Initiativen sind bereits beendet und haben zu wichtigen Fortschritten im E-Government geführt. Allein mit BundOnline 2005 hat die Bundesverwaltung 440 Verwaltungsverfahren ins Netz gestellt, ca. 350 Mio. € jährlich an Einsparpotential für die Verwaltung und ca. 430 Mio. € für die Nutzer generiert und wertvolle zentrale IT-Dienste bereitgestellt. Media@Komm-Transfer hingegen verbreitet Lösungen speziell für Kommunen, die von einer Kommune an die nächste transferiert werden können und damit Kosten für Parallelentwicklungen spart. Die Erfolge beider Initiativen gilt es zu bewahren und im Weiteren auszubauen.

Wie verbinden Sie die verschiedenen IT-Infrastrukturen von Bund, Länder und Gemeinden? Was kommt dabei auf Behörden, Städte und Kommunen zu?

Bürger: Wir sind noch in der Konzeptionsphase. Fest steht nur, dass Bund, Länder und Kommunen hunderte unterschiedliche IT-Systeme betreiben. Für die Verbindung von Fachverfahren zwischen Bund, Ländern und Gemeinden müssen wir diese Systeme direkt oder indirekt vernetzen. Unsere Motivlage dabei: alle attraktiven und übergreifenden E-Government-Dienstleistungen bedürfen einer deutschlandweiten und sicheren Netzinfrastruktur.

In der Konzeptionsphase wird zunächst der Bestand der bestehenden Behördennetze deutschlandweit erfasst. Dabei geht es nicht um eine vollständige Bestandserhebung, sondern um einen verlässlichen Gesamt-Überblick. Eine derartige Bestandsanalyse stellt eine belastbare Grundlage dar, um eine Strategie zu entwickeln, mit der die notwendige Konvergenz der Verwaltungsnetze langfristig erreicht werden kann. Der Ansatz zur Strategie wird Ende des Jahres vorliegen.

Welchen Nutzen soll diese Infrastruktur den einzelnen Verwaltungsstellen auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene bringen? (Unterschiede?)

Bürger: Man sollte nicht in erster Linie nach dem Nutzen öffentlicher Stellen fragen, sondern nach dem für unsere Unternehmen und Bürgerinnen und Bürger. Und die erwarten – wie ich finde zurecht – im Informationszeitalter eine entsprechende Performance der Verwaltung. Oder finden Sie es noch zeitgemäß, dass der Bürger in einer Behörde ein Dokument abholen muss, nur um es einer anderen Behörde vorzulegen? Wenn wir das ändern wollen und dafür eine vernetzte IT-Infrastruktur benötigen, dann müssen wir das bei vertretbarem Kosten-Nutzen-Verhältnis eben tun.

Aber selbstverständlich haben auch die einzelnen Verwaltungsstellen Vorteile: Sie erhalten sichere Verbindungen für die Individualkommunikation von Verwaltungsmitarbeitern. Sie sind Teilnehmer eines modernen Netzverbundes, der eine Ende-zu-Ende-Kommunikation für Verwaltungsverfahren und aller Teilnehmer der öffentlichen Verwaltung in Deutschland sicherstellen wird.

International agierende Unternehmen beschäftigen sich schon lange intensiv mit der Vereinheitlichung ihrer IT-Infrastruktur und der Optimierung ihrer Geschäftsprozesse. Was kann die öffentliche Verwaltung von deren Erfahrungen übernehmen? Wo wird, wo muss es Unterschiede geben?

Bürger: Die öffentliche Verwaltung kann natürlich von den Erfahrungen der Privatwirtschaft profitieren, etwa bei der Trennung von Front- und Back-Office oder der Nutzung kundenfreundlicher Identifikationsverfahren. Viele Unternehmen – ich nenne hier nur die Versicherungsbranche – arbeiten untereinander oder über ihre Verbände bereits mit der Verwaltung im IT-Bereich zusammen und bringen wertvolles Wissen ein. Ich halte es übrigens nicht für klug, wenn Wirtschaft und Verwaltung getrennt voneinander ihre Geschäftsprozesse optimieren, sondern sie sollten es dort, wo Schnittstellen bestehen, gemeinsam tun, damit aus den Geschäftsprozessen möglichst Prozessketten zwischen Wirtschaft und Verwaltung werden.

Ansonsten kann ich mir abgesehen von besonderen Sicherheitsanforderungen nicht vorstellen, dass es bei dem Ziel der Vereinheitlichung der IT-Infrastruktur oder der Optimierung der Geschäftsprozesse Unterschiede geben muss. Nur bei der Umsetzung müssen Sie immer die Strukturunterschiede zwischen Unternehmen und Verwaltung im Blick haben. Außerdem müssen wir zum Beispiel beim Datenschutz rechtliche Vorgaben beachten, die gewiss enger sind als die Regelungen für Privatunternehmen.

Internet- und E-Business-Architekturen setzen zunehmend auf Standards, basieren auf SOA und werden angeboten als „Software as a Service“. In welche Richtung werden sich E-Government-Anwendungen entwickeln, die viele nutzen sollen?

Bürger: Für die langfristige technische Ausrichtung der Bundesverwaltung haben wir ein eigenes „Architekturbüro“: die Koordinierungstelle für Informationstechnik (KBSt). Die KBSt stellt mit den Standards und Architekturen für E-Government-Anwendungen (SAGA) sowie dem Architekturkonzept Richtlinien für die Entwickler von E-Government-Anwendungen bereit. Die Konzepte gehen auf die komplexe Systemlandschaft und die heterogenen Anforderungen an die Systeme ein. Je nach Anforderung oder wirtschaftlichen Rahmendbedingungen werden unterschiedliche architektonische Ansätze empfohlen.

Es erscheint daher nicht sinnvoll, nur auf eine Referenzarchitektur zurückzugreifen. Für behördenübergreifende Verfahren mit hohen Anforderungen an Flexibilität ist der von Ihnen erwähnte diensteorientierte Ansatz zwar häufig der richtige Lösungsansatz. Wenn dagegen hohe Anforderungen an die Performance eines Systems gestellt werden oder das Verfahren komplexe Prozesse abbilden soll, kann auch ein anderer Architekturansatz sachgerecht sein.

Generell und unabhängig von der gewählten Architektur müssen aus meiner Sicht E-Government Anwendungen immer auf offenen Standards und Schnittstellen aufbauen. Nur so können technologische Abhängigkeiten vermieden und eine größtmögliche Zahl von Nutzern erreicht werden.

Bislang scheitert die Prozessoptimierung in Gemeinden in den meisten Fällen an nicht oder unklar definierten Zuständigkeiten oder an IT-Infrastrukturen, die aus Kostengründen bunt zusammengewürfelt worden sind. Inwiefern kann ein Aktionsplan Deutschland-online hier Abhilfe schaffen? Welche Mittel werden hier zur Verfügung gestellt?

Bürger: Weder der Bund noch die Länder haben die Möglichkeit, den Kommunen konkret vorzuschreiben, welche Strukturen sie vorzuhalten haben. Dies zu versuchen, könnte auch dazu führen, dass die Konkurrenz unterschiedlicher Lösungen am Markt künstlich verengt wird. Die Lösung lautet Interoperabilität: Die Systeme können durchaus eine bunte Landschaft bilden, wenn sie nur miteinander arbeiten können. Die Datenformate müssen also systemunabhängig standardisiert sein und zusammengeschaltet werden können. Diesem Ziel dienen sowohl die Entwicklung zahlreicher XML-Standards als auch die Professionalisierung der Standardisierung und der Aufbau einer Kommunikationsinfrastruktur der deutschen Verwaltung durch den Aktionsplan Deutschland-Online.

Übrigens wird diese Aufgabe künftig auch vermehrt eine europäische sein, weil – man denke nur an die geplante Dienstleistungsrichtlinie – vor allem die Amtshilfe zwischen den Verwaltungen der Mitgliedstaaten zunehmend elektronisch abgewickelt werden soll.