„Einheitlicher Ansprechpartner muss ins Gesamtgefüge integrierbar sein“

Die Zeit drängt. Bis zur Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie bleiben noch etwa eineinhalb Jahre. Zeit, die für Planung, Ausschreibung und Umsetzung dringend benötigt wird. Doch noch ist unklar, wo die einheitlichen Ansprechpartner überhaupt realisiert werden. Wir sprachen mit Uwe Holzmann-Kaiser, vom Kompetenzzentrum eGovernment und Applikationen beim Fraunhofer-Institut FOKUS.

EPG Public: Herr Holzmann-Kaiser, bei den öffentlichen Verwaltungen stehen bis 2009 die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie und die Einrichtung eines einheitlichen Ansprechpartners an. An welchen Stellen hakt es aus Ihrer Sicht derzeit noch?

Holzmann-Kaiser: Aufgrund der föderalen Struktur ist die Europäische Dienstleistungsrichtlinie in Deutschland Ländersache. Ob die Länder die Aufgabe, die Einheitlichen Ansprechpartner zu etablieren, selbst übernehmen und finanzieren, oder ob sie die Aufgabe an die Kreise, Städte und Gemeinden delegieren, ist zurzeit noch weitgehend offen. Daher stockt derzeit auch der Aufbau der technischen Strukturen. Städte und Kommunen können einige Dinge zwar vorbereiten, doch die Umsetzung der Prozesse hängt auch von Organisationsvorgaben ab. Wird der Einheitliche Ansprechpartner beispielsweise auf kommunaler Ebene aufgesetzt, dann ist es im Kontext einer Stadt oder Gemeinde mit den vorhandenen Technologien heute schon vielfach möglich, Teile der Anforderungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie umzusetzen. Auf regionaler oder überregionaler Ebene fehlen jedoch beispielsweise noch Regelungen und Strukturen für einen medienbruchfreien Datentransfer.

EPG Public: Warum hakt es gerade bei der Organisation?

Holzmann-Kaiser: Die Dienstleistungsrichtlinie verlangt die Umsetzung von Regelungen, die in dieser Form im deutschen Verwaltungsrecht bislang nicht vorgesehen waren oder anders gehandhabt wurden. So ist heute die Verfahrensverantwortlichkeit allein bei der zuständigen Behörde. Daher erfolgt zurzeit in Zusammenarbeit von Bund und Ländern eine Analyse der Gesetzestexte und Verordnungen, damit die Richtlinie im deutschen Recht umgesetzt werden kann. Das Normenscreening prüft, wie man Regeln der Dienstleistungsrichtlinie mit dem deutschen Recht in Einklang bringen kann. Würde dies nicht geschehen, hätten wir keine rechtskonforme Realisierung. Die Ergebnisse werden ab Mitte bis Herbst 2008 in erster Form vorliegen.

EPG Public: Was ist nötig, dass es zu einer technologieübergreifenden und lösungsunabhängigen Zusammenarbeit– nicht nur innerhalb Deutschlands, sondern europaweit – kommt?

Holzmann-Kaiser: Aus unserer Sicht ist es notwendig, bestimmte Minimalanforderungen zu definieren und Strukturen zu standardisieren. Die Dienstleistungsrichtlinie gibt zwar Ziele vor, diese müssen aber national ausgestaltet werden. Dabei sind einige Fragestellungen andererseits nicht nur lokaler Natur, sondern bedürfen einer europäischen Lösung. Digitale Signaturen zum Beispiel gibt es in allen EU-Ländern, und sie können im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie als Unterschrift eingesetzt werden. Formal lassen sich Zertifikate validieren, aber wie stellen wir Vertrauen zu den Austellern (TrustCenter) von Zertifikaten in anderen europäischen Ländern her? Muss dies jede zuständige Stelle oder jeder Einheitliche Ansprechpartner eigenständig organisieren? Ähnlich ist das Problem bei der Überprüfung der Identität von Antragsteller und eingereichten Dokumenten gelagert. Zumindest für letztere wird es aber eine Lösung in Kontext des Internal Market Informationsystem (IMI) geben. Wie sich Amtshilfe zwischen europäischen Staaten gestalten soll, ist zurzeit weitestgehend offen, da nur die formalen Kriterien festgelegt sind. Selbst die Frage der Mehrsprachigkeit wurde offen gelassen. Ein Einheitlicher Ansprechpartner kann seine Dienstleistung auch nur in seiner Muttersprache bewerben. Doch ob ein Antragsteller aus einem anderen EU-Land diese Information dann nutzen kann, ist fraglich.

Im Einzelnen mag das ein oder andere zwar banal klingen und ist nicht unbedingt durch Technik zu lösen, doch einige dieser Fragen stellen die Verwaltungen vor erhebliche Probleme. Die Definition minimaler Vorgaben und Normen, wie die mit der Dienstleistungsrichtlinie verbundenen Prozesse funktionieren sollen, können hier weiterhelfen. Hier müssen aber auch Freiräume für die Verwaltungen gelassen werden, das eigene Leistungsangebot zu gestalten und für Dienstleister attraktiv zu machen.

EPG Public: Derzeit gibt es eine Vielzahl von technischen Ansätzen und Lösungsversuchen am Markt, was diesen nicht gerade übersichtlicher macht. Was ist aus Ihrer Sicht davon zu halten?

Holzmann-Kaiser: Die Vielzahl von technischen Ansätzen hat den Vorteil, dass man die beste Lösung für die eigene Strategie finden kann. Die Vielfalt ist jedoch nur dann zu handhaben, wenn gewisse Standards und Normen eingehalten werden, sprich wenn Kommunikation und Datenaustausch zwischen den unterschiedlichen Lösungen sichergestellt ist. Sonst führt diese Vielfalt eher dazu, dass es viele nicht untereinander kommunikationsfähige Systeme gibt. Aufgrund der Unabhängigkeit der einzelnen föderalen Verwaltungsebenen ist jeder in seinen Lösungsansätzen frei. Man benötigt also Schnittstellen, damit man die Lösungen in die eigene Infrastruktur integrieren kann und sich mit anderen austauschen kann.

EPG Public: Wie können Behörden die beste Lösung finden?

Holzmann-Kaiser: Zunächst sollten Behörden ihre eigenen Prozesse beschreiben: Wie funktioniert der Prozess der Gewerbeanmeldung heute bei mir? Über welche Schnittstellen kommuniziere ich? Wie soll der Prozess aussehen, wenn ich den Einheitlichen Ansprechpartner einführe? Welche Anforderungen decke ich heute schon ab? Ziel dabei ist, herauszufinden, was will ich überhaupt und wie will ich die Aufgabe, die mir die EU gestellt hat, ausfüllen? Je besser der Prozess vorher beschrieben ist, desto eher kann man Lösungen prüfen. Man muss sich klar sein, dass man nicht die gesamte Verwaltung auf Kopf stellen kann, nur weil der Einheitliche Ansprechpartner kommt. Dieser muss in das Gesamtgefüge integrierbar sein, und ebenso muss sich die Technologie dafür in bestehende Umgebungen einfügen (lassen). Hier sind Behörden gut beraten auf Lösungsstrategien aus dem Bereich der Serviceorientierten Architekturen (SOA) zurückzugreifen und auf den eigenen Problemkreis zuzuschneiden.

EPG Public: Soll es Allianzen mit anderen Kommunen, zuständigen Behörden und ggf. privaten Ansprechpartnern geben geben – was ist sinnvoll?

Holzmann-Kaiser: Allianzen bilden sich immer dann, wenn es irgendeine Art von gemeinsamem Nenner gibt, sei es, dass sich gemeinsam Geld sparen lässt oder die Größe einer Aufgabe zusammen besser zu meistern ist. Bei der EU-Dienstleistungsrichtlinie und der Schaffung der Einheitlichen Ansprechpartner kann ich mir durchaus vorstellen, dass es hier auf landesweiter, regionaler und kommunaler Ebene zu Kooperationen zwischen Verwaltungen und auch zwischen den verschiedenen Kammern kommt. Ich fürchte aber, dass die Zeit so etwas zu planen, sehr knapp ist. Aufgrund der Zeitbedingungen fangen viele jetzt schon an, ihre eigenen Gerüste aufzustellen. Zumindest auf Ebene der Bundesländer ist mir nicht bekannt, dass es übergreifende Kooperationen gibt.

EPG Public: Welchen Beitrag leistet die Kooperation von Fraunhofer FOKUS und Microsoft?

Holzmann-Kaiser: Fraunhofer FOKUS hat mit dem Demonstrator zur EU-Dienstleistungsrichtlinie einen kompletten Prototyp auf Basis von Microsoft-Technologien entwickelt und auf der CeBIT 2008 vorgestellt. Der Demonstrator ist eine Machbarkeitsstudie, die auf der Architektur des Instituts und den Anforderungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie basiert. Die Lösung visualisiert die medienbruchfreie Abwicklung eines Antrags – von der Antragstellung bis zur Verteilung in Fachverfahren und Rückmeldung über deren Bearbeitungsstatus. Was die Anbindung der Fachverfahren betrifft, haben wir uns an gewissen Stellen Freiheiten genommen, da es bei den eingesetzten Fachverfahren nicht immer die Schnittstellen gab, die unseren Ansatz unterstützen. Technologisch haben wir auf aktuelle Microsoft-Technologien aufgesetzt – von InfoPath zur Formulargestaltung über Microsoft Form Server, SharePoint, BizTalk, Dynamics CRM und Customer Care Framework. Man kann diese Konfiguration für große flächendeckende Lösungen einsetzen – oder sie auf die Bedürfnisse kleinerer Städte und Gemeinden skalieren. Microsoft hat uns beim Aufbau des Demonstrators mit Fachwissen zu den Produkten unterstützt, ohne Einfluss auf die Architektur und Schnittstellen zu nehmen. Daraus sind verschiedene Dokumente entstanden, die sowohl die Architektur als auch die daraus abgeleitete technische Umsetzung beschreiben.

EPG Public: Wo kann man sich den Demonstrator noch mal genauer ansehen?

Holzmann-Kaiser: Der Demonstrator zur EU-Dienstleistungsrichtlinie kann im Fraunhofer-Institut FOKUS in Berlin präsentiert werden. In der nächsten Zeit sind wir auch auf verschiedenen Veranstaltungen zum Thema der EU-Dienstleistungsrichtlinie und werden dort auch das Szenario zeigen.

EPG Public: Wie lässt sich technisch und strategisch sicherstellen, dass der Prozess zwischen dem Dienstleistungserbringer und der Behörde, Kammer und/oder Institution sicher und zeitnah funktioniert?

Holzmann-Kaiser: Technisch sind heute alle Anbieter am Markt dazu in der Lage, entsprechende Systeme und Prozesse abzubilden und diese miteinander zu koppeln – egal über welche Protokolle oder Datenstrukturen. Den Prozess strategisch zu gewährleisten, ist Sache der Verwaltung. Man kann angesichts des engen Zeithorizonts eigentlich nur empfehlen, sich rechtzeitig darum zu kümmern. Wenn man einen einheitlichen Ansprechpartner realisieren will, sollte man im Vorfeld schon jetzt so viele organisatorische Dinge wie möglich erledigen. Für Ausschreibung, Umsetzung und den sicheren Betrieb einer solchen Lösung ist ein Jahr sehr wenig. Die Verwaltungen müssen jetzt planen damit sie Ende des Jahres mit der Umsetzung beginnen können.

EPG Public: Welche Chancen, welche Risiken ergeben sich für die Öffentliche Verwaltung bei einer IT gestützten Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie?

Holzmann-Kaiser: Die EU-Dienstleistungsrichtlinie ist eine große Chance, um die Verwaltungsmodernisierung voranzubringen und durchgängige, transparente Prozesse zu etablieren. Die Erfahrungen aus den Bereichen Dienstleistung, Handel und Gewerbe können später auf andere Bereiche übertragen werden. Technische Risiken gibt es hingegen kaum. Die Technologien, die in Frage kommen, sind ausgereift. Es gibt kaum Hürden, die man nicht überwinden könnte.